投资城市公共停车场商业化运营的法律关系

首先，政府设置公共停车位或规划投资公共停车场产生的法律关系。城市道路以及城市公共用地属于公共空间范畴，行政法上属于公物，公物分为普通的一般使用和特定用途目的的使用，前者一般以自由使用为原则，例如在城市广场休息、道路上通行等。特定目的的使用虽然并不限制使用人，但限制使用用途和方式，一般需要经过许可才可使用。政府在公共道路及空地上规划设置停车位或停车场，属于对公物的特定许可使用。也就是说，道路通行是一般使用，道路上划线或空地上设场地供公众停车，属于对城市土地的特定目的使用。但规划设置公共停车位、停车场并非针对某一具体的主体，而是具有普遍约束力的、针对不特定公众未来使用道路或空地停车的规制，因而总体上符合抽象行政行为的特征，属于抽象行政行为关系。

第二，政府通过可能的模式将投资公共停车场交给某个特定的商业组织予以收费运营产生的法律关系。道路公共停车位划定或投资公共停车场规划设置后，政府通过可能的模式将公共停车位交给某个特定的经营者进行建设、运营，存在两个不同层面的法律关系：一是政府针对特定企业的申请，就某个停车场项目的建设立项、规划、土地划拨、经营等手续予以批准或备案产生的法律关系，以及政府行使监管职能，对经营单位使用停车场的监督、管理行为，这些属于行政法律关系，是具体行政行为。二是政府部门与投资公共停车场的经营管理单位签订的与投资公共停车场建设、经营有关的协议所产生的法律关系。这些协议的目的与基本内容是明确经营者私法上的权利义务，因而属于民商事法律关系，除土地使用权出让合同外，其它属于新型的合同关系，可以称之为投资公共停车场建设经营合同关系。

需要明确的是，市场化运行下政府部门与投资公共停车场经营者形成的民事关系中，经营者对停车场享有何种权利。发改委等部门的《指导意见》第九条规定“鼓励利用公共设施地上地下空间、人防工程等地下空间建设停车设施。相关部门分层办理规划和土地手续，投资建设主体依据相关规定取得停车设施的产权”。这里的产权具体是何种权利？实践中有两种做法，一种是建设单位取得投资公共停车场所有权，办理所有权登记；另一种是所有权与经营权分离的模式，政府拥有所有权，投资主体取得经营权。

应当根据以下不同情形确定经营者对停车场的权利性质：其一，投资主体以出让方式取得土地使用权，实行完全市场化经营的投资公共停车场，土地上已经形成独立的用益物权，建成的停车场如同房屋一样成为独立的不动产，虽然用途为公共，但财产权利属性上已经完全转化为私人拥有的财产，因此应当确认投资建设主体对停车场的所有权。但法律另有规定的除外，例如在人防工程建设的停车场等。其二，如果投资主体并未通过有偿出让的方式取得土地使用权，停车场本身也没有经过投资建设成为独立存在的专有空间，只是在规划的停车位范围内收费经营，土地使用权并未分离出来，则停车收费经营者取得的经营权，并不享有停车场的所有权，例如道理划线停车场，经营者基于与政府之间合同的约定享有特许经营权，不享有物权。其三，对于按照政府出地、市场出资的公私合作模式（PPP），往往是在城市综合交通枢纽、公交场站、城市绿地等地下空间以及城市边角地建设的公益性停车设施，采取划拨方式供地。此种情形下，停车场已经经过建设成为一个独立的专有空间，可以成为不动产客体，一般也应当确认建设单位对于停车场拥有所有权。只是此种所有权与市场化运行下的停车场所有权相比，受到更多限制，例如期限、收费等。

第三，投资公共停车场的经营人与使用车位停车的民事主体之间的法律关系。经营单位取得经营权，停车人使用投资公共停车场与经营者之间的法律关系属于民商事合同关系，此时政府部门与停车人间并不产生直接法律关系，这一点并无歧义。但是停车人与经营者建立何种合同关系则存在不同认识。一种认为是双方成立场地租赁合同关系，停车公司不承担车辆保管或质量的义务。另一种主张是双方成立保管合同关系，经营者应当对因自己过错未尽到合理的保管义务导致的全部损失承担责任。对此应当区分情形而论，对于并未完全实行市场化经营，收费及用途仍属于政府管理，仅由经营单位具体实施的情形，仍属于公物的使用，并未完全转化为私人财产，原有公物的状态和属性未根本改变，经营单位提供的实质上是一个场地，应当认定为占地租赁合同关系，例如道路划线停车位等。对于经营单位取得土地土地使用权投资建设，实行完全市场化运行的投资公共停车场，土地物理状态和原有用途发生改变，停车场接受停车服务的经营场所，经营者提供的产品是停车服务，既包括使用车位，也包括车辆保管、停车设施的质量保障等，此种情形下应当认定停车人作为消费者与经营者建立了停车服务合同关系，经营者应当承担可能的质量保障义务，不应单纯理解为租赁关系或保管关系。